NIFD季报中美金融监管冲突缓和，地方中小银行风险凸显-2022Q3中国金融监管

报告负责人

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　　中国社会科学院金融研究所党委书记兼副所长、国家金融与发展实验室副理事长

报告执笔人

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　　中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任

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　　中国社会科学院金融研究所博士后

摘要

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　　2022年第三季度，中国经济较二季度整体有所改善，稳增长政策持续加码，通胀水平总体温和可控。

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　　为防范化解金融风险，保障金融体系平稳运行，对外与美方缓和监管冲突，沟通协调签署审计监管合作协议。对内有效处置个别中小银行风险事件，强化治理互联网贷款业务，规范商业银行数字化转型参与金融科技创新。保险资产管理公司、企业集团财务公司监管办法公布，严监管、强监管改革进一步深化。

目录

一、监管冲突减缓，中美签署审计监管合作协议

二、抓大不放小，银行风险防控持续深化

三、多项政策出台，保险监管制度不断深化

四、规范平台经济，互联网贷款业务监管加强

五、优化规范发展，《企业集团财务公司管理办法》修订

六、近期中国金融监管展望

报告正文

　　2022年以来，在国内各地疫情反复、俄罗斯乌克兰冲突深化等超预期因素影响下，我国经济复苏和金融稳定面临巨大压力，金融风险整体可控，金融体系整体保持稳定。2022年第三季度金融风险防控和金融监管改革主要集中在五个方面。一是中美金融监管冲突缓释，双方就审计监管合作协议达成一致，短期中概股被退市的风险降低，但中长期中美经济金融竞合交织态势仍未改变。二是个别村镇银行风险事件爆发，地方中小银行改革化险任务仍较为艰巨。三是“资管新规”配套措施进一步完善，《保险资产管理公司管理规定》发布，保险销售规则制定，防范保险销售误导、保护保险消费者合法权益监管实践仍有待提高。四是平台经济监管进一步深化，其与商业银行合作开展互联网贷款业务有待整改，地方中小银行是监管重点。五是《企业集团财务公司管理办法》迎来首次重大修订，贯彻强监管、严监管理念导向，在扩大开放、增强风险管理能力的同时，切实促进行业高质量发展和有效服务实体经济。

一、

监管冲突减缓，中美签署审计监管合作协议

　　2022年8月26日，中国证监会、财政部与美国公众公司会计监督委员会(Public Company Accounting Oversight Board)签署审计监管合作协议，对相关会计师事务所合作开展监管检查和调查活动作出了明确约定，形成了符合双方法规和监管要求的合作框架。合作协议的重点在于将此前对上市公司的监管冲突化解为双方对会计师事务所的直接监管，包括允许美方于香港进行检查执法工作等，同时就日常检查与执法调查上的合作目的、合作范围、合作形式、信息使用、特定数据保护等重要事项进行了具体安排。

　　合作协议的签署，标志着双方通过加强合作解决“中概股”审计监管问题迈出了关键一步，为双方依法对共同监管范围内的会计师事务所开展日常检查和执法合作建立了监管合作机制，为下一步双方在符合各自法律规定和监管要求的前提下对等、高效开展合作奠定了基础，符合资本市场监管合作的国际通行做法。同时，合作协议的签署，对于提高会计师事务所执业质量、保护投资者合法权益具有积极意义，也有助于为企业依法依规开展跨境上市活动营造良好的监管环境。

　　此前，受中美关系及部分风险事件的影响，时任美国总统特朗普于2020年12月18日签署《外国公司问责法》，对在美上市中国企业提出了额外上市保证以及额外披露要求，并要求提交审计工作底稿，进而引发双方监管冲突。

　　此次合作协议的签署在短期内缓解了中概股企业被动退市风险，然而长期来看，中美关系影响下的经贸和金融往来合作仍存隐忧，双方沟通协调仍需要进一步深化。此次监管政策的协调与安排展现了我国监管机构的灵活性，也凸显了我国更加主动、积极地参与国际资本市场建设和完善全球金融市场监管体系的决心。从长远角度而言，中国资本市场建设在优化自身投资环境的同时，亦应当注重与全球重要经济体及其金融市场的相互链接、深度合作与资源整合。为全球投资者参与中国发展提供有效途径，也为中国企业参与全球合作提供更大空间。

二、

抓大不放小，银行风险防控持续深化

　　近年来，以强化宏观审慎管理为主线的金融监管改革与创新持续推进，我国系统性风险防范能力进一步提高。2022年9月22日，人民银行宏观审慎管理局发布文章《完善中国特色宏观审慎政策框架，筑牢系统性金融风险防线》，系统阐述了我国开展宏观审慎管理的总体思路、原则及政策框架，明确了政策目标、工具、传导机制和治理机制等，致力于“抓大”监管，着力强化对大中型银行特别是系统重要性银行的监管。人民银行、银保监会亦根据《系统重要性银行评估办法》，开展了2022年度我国系统重要性银行评估，认定19家国内系统重要性银行，其中，国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行4家。按系统重要性得分从低到高分为五组：第一组9家，包括中国民生银行、中国光大银行、平安银行、华夏银行、宁波银行、广发银行、江苏银行、上海银行、北京银行;第二组3家，包括中信银行、中国邮政储蓄银行、浦发银行;第三组3家，包括交通银行、招商银行、兴业银行;第四组4家，包括中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行;第五组暂无银行进入。过去几年，我国实施了跨境资本流动宏观审慎管理框架、宏观审慎评估体系(MPA)以及系统重要性银行评估与监管等重大政策举措，逐步加强宏观审慎管理，较为有效地缓释系统性金融风险威胁，保障金融体系整体稳定与安全。特别是银行的主要风险指标都处于优良状态(详见表1)。

表1 2022第二季度银行机构主要监管指标

　　数据来源：CSMAR。

　　与此同时，中小银行金融风险防控工作持续深化，金融监管当局不断加强对中小银行的监管。此前，河南等地个别村镇银行风险事件的爆发集中暴露了中小银行在管理、运营、合规和风控等领域存在的重大问题。个别中小银行股东通过关联持股、交叉持股、增资扩股、操控银行高管等手段实际控制中小银行，同时利用互联网第三方平台以及资金掮客等吸收公众资金，严重损害了储户合法权益，并造成重大金融风险。2022年7-8月，河南地方监管机构陆续发布公告，将对个别问题村镇银行的储户存款进行垫付，这在一定程度上降低了储户的风险。但是，这种应对举措一定程度上也反映金融监管有效性需进一步提升，存款保险制度等实施需要进一步加强。2022年8月18日，中国银保监会召开听取两会代表委员意见建议座谈会，对中小银行改革发展面临的困难与问题进行探讨，如不良资产处置、公司治理及决策机制、县级农村信用社自主权、防范和化解区域性金融风险等方面，着力有效防控中小银行风险以及问题机构处置。特别是农村商业银行不良率、拨备覆盖率以及资本充足率等都处于劣势(详见图1-3)。

图1 商业银行不良贷款率（%）

　　资料来源：CSMAR。

图2 商业银行拨备覆盖率（%）

　　资料来源：CSMAR。

图3 商业银行资本充足率（%）

　　资料来源：CSMAR。

一是

　　过去数年，我国多家中小银行风险暴露，凸显中小银行监管存在不完善之处。违法犯罪分子通过多种迂回手段入股甚至控制地方中小银行，通过虚假手段非法吸收公众存款。另一方面，部分地方中小银行在互联网平台流量优势的“加持”下，通过开放平台“逾越”了区域经营的空间限制，吸收或迂回持有超出自身风险管理能力的存款或资产管理产品，明显提高金融系统复杂性，显著增加金融体系风险。在未来，地方监管机构应当注重政策执行，清查过往不符合当下监管要求的中小银行商业行为，严防历史遗留问题演化为重大金融风险事件;规范中小银行与互联网平台公司的业务拓展，这既包括规范商业银行与互联网平台公司的合作范式，亦要求中小银行增强自身风险管理能力和内部控制，杜绝盲目扩张，持续增强服务实体经济能力;加强投资者教育，警示风险品种规范投资行为，在严厉打击违法犯罪行为的同时杜绝“兜底”等道德风险，规范市场行为。

三、

多项政策出台，保险监管制度不断深化

　　自2003年以来保险资管公司发展取得长足进步，管理总资产接近27万亿元，在长期资金管理、大类资产配置、长久期资产创设和绝对收益获取等方面积累了丰富经验，成长为金融市场不可忽视的力量(详见图4)。

图4

　　资料来源：CSMAR。

一是新增公司治理专门章节。

　　为进一步深化金融供给侧结构性改革，促进保险资产管理行业高质量发展，2022年8月5日中国银保监会发布《保险资产管理公司管理规定》(下称《规定》)，对公司治理、风险管理、股权结构设计、经营业务范围及相关要求、监管手段和违规约束等提出了具体要求。从总体要求、股东义务、激励约束机制、股东会及董监事会运作、专业委员会设置、独立董事制度、首席风险管理执行官、高管兼职等方面明确了要求，提升保险资产管理公司独立性，全面强化公司治理监管的制度约束。从风险管理体系、风险管理要求、内控审计、子公司风险管理、关联交易管理、从业人员管理、风险准备金、应急管理等方面进行全面增补，着力增强保险资产管理公司风险管理能力，切实维护保险资金等长期资金安全。落实国务院金融稳定发展委员会扩大对外开放决策部署，对保险资产管理公司的境内外保险公司股东一视同仁，取消外资持股比例上限。此外，对所有类型股东明确和设定了统一适用的条件，严格对非金融企业股东的管理。细化保险资产管理公司的业务范围，增加受托管理各类资金的基本原则，明确要求建立托管机制，完善资产独立性和禁止债务抵消表述，严禁开展通道业务，并对销售管理、审慎经营等作了规定。增补了分级监管、信息披露、重大事项报告等内容，丰富了监督检查方式方法和监管措施。

　　《规定》的公布实施着重针对“资管新规”落地后相关监管制度的滞后性与适用性等问题，形成了体系相对完备、特色更加鲜明的机构监管制度框架，满足了不断增长的居民养老保障和财富管理需求。此外，《规定》亦为保险资产管理公司市场化运作和差异化发展提供了空间，有利于引导和促进保险资产管理公司规范化运作和高质量发展，有利于更好满足保险资金等长期资金的保值增值需求，有利于为资本市场平稳健康运行和实体经济高质量发展培育更多稳健型的机构投资者。

　　针对部分保险业务销售过程中存在隐瞒、混淆产品信息，暗藏搭售，夸大保险责任或承诺保证收益等误导消费者的情况，银保监会多次发布风险提示，提醒消费者注意防范保险销售误导行为。为保护投保人、被保险人、受益人的合法权益，规范保险销售行为，统一保险销售行为监管要求，2022年7月19日中国银保监会就《保险销售行为管理办法(征求意见稿)》公开征求意见。其对保险销售前行为管理、保险销售中行为管理、保险销售后行为管理、监督管理等提出了明确要求。规范保险销售行为的监管举措，对于保护保险消费者合法权益，提高保险消费者获得感具有重要意义，其也是健全行为监管制度体系、完善保险销售行为监管框架的基础环节。从监管角度而言，保险业务销售市场规范重点难点均在于执行，误导消费者行为成本过于低廉，而事后证据采集执法则难度较大。因此监管机构在出台规范、处罚措施的同时，对于销售误导行为的认定与采集方面需提供更为详细的监管指导，切实保护保险消费者合法权益。

四、

　　规范平台经济，互联网贷款业务监管加强

　　近些年，平台经济迅猛发展为我国经济高质量发展注入新的活力，成为经济增长的新动能与新引擎。然而在传统商业银行与新兴数字经济融合过程中也孕育了新风险，由此中国银保监会等监管机构陆续推出多项监管文件，规范商业银行互联网贷款业务。这包括2020年7月公布的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》与2021年2月发布的《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》等，对商业银行与平台企业合作中存在的合作范式、出资比例、集中度与异地经营、风险控制、监督管理等提出明确的要求，为商业银行互联网贷款业务平稳发展提供制度保障，在服务中小微企业融资和居民消费等方面发挥了积极作用。

一是

　　2022年7月15日，为加强业务监管，提升服务质效，防范金融风险，进一步明确细化商业银行贷款管理和自主风控要求，规范合作行为，促进平台经济规范健康发展，银保监会发布《关于加强商业银行互联网贷款业务管理提升金融服务质效的通知》，要求商业银行提升金融服务质效，稳妥推进自身数字化转型。同时，针对商业银行在业务开展中风控管理不到位等问题，其从履行贷款管理主体责任、强化信息数据管理、完善贷款资金管理、规范合作业务管理、加强消费者权益保护等方面，进一步细化明确了商业银行贷款管理和自主风控要求。要求各商业银行：履行贷款管理主体责任，提高互联网贷款风险管控能力，防范贷款管理“空心化”。完整准确获取身份验证、贷前调查、风险评估和贷后管理所需要的信息数据，并采取有效措施核实其真实性。主动加强贷款资金管理，有效监测资金用途，确保贷款资金安全，防范合作机构截留、挪用。分类别签订合作协议并明确各方权责，不得在贷款出资协议中混同其他服务约定。对存在违规行为的合作机构，限制或者拒绝合作。切实保障消费者合法权益，充分披露各类信息，严禁不当催收等行为。此外，还应加强对合作机构营销宣传行为的合规管理。

表2 2021年部分银行互联网贷款余额统计

　　数据来源：作者根据互联网数据整理。

　　商业银行等金融机构大力发展金融科技、加快信贷领域产品和服务创新，不断推出互联网贷款业务，一方面在服务中小微企业融资和居民消费等方面具有积极作用。然而，互联网贷款业务中金融机构与消费者信息不对称问题面临新挑战，部分商业银行存在履行贷款主体责任不到位，授信审批、贷款发放、资金监测等核心风控环节过度依赖合作机构等问题，与监管部门要求的主体责任尚有一定差距，不利于业务持续健康发展和金融风险有效防控。就监管实践而言，各地中小银行成为互联网贷款业务不规范发展与风险事件爆发的集中领域，监管机构应当切实敦促各地中小银行于过渡期内修正过往未符合规范业务，强化重点领域风险防控，着重整治监管套利。同时亦应当杜绝“一放就乱，一管就死”的一刀切式粗暴监管手段，在坚持金融业务持牌经营基本原则的基础上，鼓励、推动商业银行数字化转型，着重提高自身风险管理能力，切实通过数字化转型提高商业银行风险管控水平和实体经济服务能力。

五、

　　优化规范发展，财务公司管理办法修订

　　《企业集团财务公司管理办法》2006年修订发布，对财务公司的功能定位与监管要求进行了明确规定，为财务公司行业的稳健规范发展提供了制度保障。企业集团财务公司已成为我国金融体系的重要组成部分，并为服务实体经济提供了重要支撑。2021年末，全行业法人机构数量256家，全行业表内外资产规模12.44万亿元(详见图5)。财务公司所在企业集团覆盖多个重要行业。财务公司服务的企业集团和成员单位涵盖电力、石油化工、钢铁、机械制造、民生消费等17个行业。作为企业集团“内部银行”，财务公司被视为离实体经济最近的金融机构，为企业集团及其成员单位、企业集团所在产业链等提供了直接且有效的综合金融服务。

图5 企业集团财务公司资产总额及增速

　　资料来源：中国财务公司协会。

　　随着经济金融形势发展和财务公司自身业务拓展，部分财务公司发展也凸显了风险暴露加速以及实体经济服务功能偏弱等情形，2006年发布的管理办法已无法满足财务公司行业高质量发展和有效监管的需要。2022年7月29日，银保监会就《企业集团财务公司管理办法(征求意见稿)》公开征求意见，主要修订内容如下：一是调整市场准入标准，明确跨国集团可直接发起设立外资财务公司，扩大对外开放。二是优化业务范围和实施分级监管，进一步强化其主责主业，专注服务集团内部，回归服务实体经济本源。三是增设监管指标和加强风险管控，优化和新增财务公司票据业务、集团外负债等监管指标，加强财务公司对外业务监管，督促财务公司提升对外业务风险的识别、预警和处置水平。四是加强公司治理和股东股权监管，加强具有财务公司特色的公司治理建设，提升财务公司法人独立性。

　　《企业集团财务公司管理办法》的重大修订对于加强企业集团财务公司监管，推动行业高质量发展，进一步提升服务实体经济质效具有重要作用。2006年的监管规章制定时间较早，已无法满足当下财务公司创新、转型和优化发展的需求，其在市场准入标准、对外开放政策、业务范围和监管要求等方面已明显不符合当下经济高质量发展要求。同时，随着对包括财务公司在内的金融强监管、严监管成为新态势，此前的监管要求已无法满足最新的金融监管趋势。此外，近年企业集团经营风险向财务公司传导问题日益突出，财务公司经营业务风险外溢，个别财务公司被集团利用沦为对外融资工具，加速了产业风险转化成金融风险，对行业监管提出挑战。本次修订体现了监管机构对财务公司持续强监管、严监管的监管理念导向，为财务公司的内部公司治理、风控体系建设、合规体系建设等指明方向。2022年10月14日，银保监会正式发布《企业集团财务公司管理办法》，并自2022年11月13日起实施，这将为企业集团财务公司的高质量发展提供更为扎实的制度保障。

　　六、

　　近期中国金融监管展望

　　2022年三季度全球经济增长减缓，各国面临严重的通胀问题。受新冠疫情的各地反复与俄乌冲突的持续影响，我国陆续出台多项稳增长政策助力恢复，然而预期较弱、内需不振、消费需求疲软对经济增长形成一定的压力，但是，宏观经济整体仍然保持稳中有进发展态势。2022年第三季度以来金融风险防控压力持续加大，金融监管当局持续深化监管改革，出台多项监管政策，缓和中美监管冲突、降低中美摩擦，并在中小商业银行改革化险、保险资产管理、大型互联网平台与企业集团财务公司等领域持续深化监管，有效处置了重要风险事件，确保了金融体系总体稳定。

　　2021 年四季度，由于主要发达经济体政策调整、新冠疫情冲击以及地缘政治冲突等原因，国际金融市场动荡格局不变，全球经济滞胀风险上升，我国出口面临的压力可能会更为显著。国内方面经济下行压力仍将持续，内部需求、消费、投资将有所恢复但力度存在不确定性，特别是疫情形势是一个重大变量。2022年10月16日，党的二十大胜利召开，这对于我国经济社会发展战略提供了新的指引、新的政策和新的能量，将可能会有效提振信心、稳定预期和促进发展。当然，压力释放、风险缓释和预期提振不是一蹴而就，面对复杂国内外形势，金融监管机构仍需以“时时放心不下”的紧迫感，有效防范和处置各类金融风险。

　　一是房地产行业与房地产金融风险应对。在坚持“房住不炒”的定位下，因城施策用足用好政策工具箱，促进房地产市场健康平稳发展。房地产行业作为我国经济运行的重要组成部门，与其链接的房地产信贷、地方政府债务、相关配套产业等具有高度的一致性，其个体风险容易演化为系统性金融风险。当前，房地产部门新建、施工、销售状况均不容乐观(见图6、图7)。要妥善处置个体房地产企业的债务违约及其金融风险事件，各级地方政府应当“压实责任”，切实做好保交楼、稳民生的相关工作，支持刚性和改善性住房需求，推动“保交楼”专项借款加快落地使用，引导商业银行提供配套融资支持。同时，监管当局亦应当重视购房者合法权益如烂尾楼等，可适时出台相关政策降低购房者损失保障，以防止出现断贷潮情况的出现。

　　图6 房地产行业新建与施工情况

　　图7 房地产行业销售情况

　　数据来源：CSMAR。

　　二是平台经济发展规范化。要继续推动平台经济规范健康持续发展，深化包括互联网贷款在内的专项整改和监管，对平台经济实施常态化监管。在坚持金融业务持牌经营的基本原则的同时，亦要着重关注传统金融机构在数字化转型、金融科技创新以及同互联网平台公司合作中孕育的潜在风险。尤其是传统的地方中小银行等金融机构在与互联网平台公司合作的过程中，中小金融机构表现出来的风险管理意识较薄弱、业务合规监管较差、公司治理结构混乱等情况应当予以重视。在处置风险事件的过程中也应当注意杜绝出现“全面兜底”的状况，杜绝道德风险。保持金融市场总体稳定，妥善处理部分中小金融机构在过往业务中存在的薄弱环节，打击金融犯罪，切实通过金融科技提高传统金融机构服务实体经济效能。当然，数字化转型是大势所趋，金融监管机构要包容、鼓励金融科技创新和平台经济发展，着力于平衡风险防控和创新发展。

　　三是妥善化解地方政府债务风险。做好地方政府存量债务处置工作，完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。随着国内外经济形势下行压力增大、房地产行业销售不及预期，地方政府财政收入面临巨大压力，地方政府债务和隐性债务风险具有加速暴露的趋势。由于过去4年，专项债是地方政府负债的主要方式之一，专项债规模持续攀升至20万亿元以上(详见图8)。随着部分专项债即将进入还本阶段，地方政府债务的风险应对需要提前部署。同时，部分地方政府的隐性债务在过去2-3年也呈现迂回累积的态势，风险更是值得警惕。各地方政府特别是县级政府应该明确政府事权与支出责任的界限，认真度量基础设施建设投入与产出，严肃财经纪律，严格隐性债务管理。监管机构应当严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实等行为，推动有关地方和部门切实开展隐性债务问责工作。监管部门和各个地方还需有效防范地方政府通过迂回手段增加政府性基金收入，同时各地要承担“属地责任”，对地方政府债务特别是隐性债务风险做好预防性举措或应对处置方案。

　　图8 地方政府债务余额

　　数据来源：Wind。

　　中国社会科学院国家金融与发展实验室

　　设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。

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