关于村镇银行的两个“为什么”

　　选择正确的窄路，还是走错误的宽路，是所有村镇银行面临的灵魂之问。

　　文 / 巴九灵(微信公众号：吴晓波频道)

　　当人们的神经处于高度敏感时，没有一条小道消息是无辜的。

　　9月2日上午，一组带有照片和视频的聊天记录在微信群内流传。

　　“位于杭州的南京银行浙江省分行门口发生人群聚集事件”“银行已关门”“储户取不出钱”等关键词句抓人眼球。

　　迷情在下午有所清晰。据第一财经报道：

①

　　上午确有三四十人聚集，经警察劝说后离开现场。

②

　　南京银行目前业务正常，且并无“浙江省分行”一说，照片中的银行是南京银行杭州滨江科技支行。

　　综合消息后记者推测，本次聚集原因可能与“418河南村镇银行取款难”案有关联。

　　9月3日，南京银行官网发布声明，厘清了更多猜测。

　　自2022年4月18日，河南村镇银行取款难案发后，与之相关的任何故事，都容易引发关注。但截至目前，案情的进展按许昌市公安局的说法，正处于“依法纵深推进”的状态。

　　其中，主犯新财富集团的作案时间、作案手段被陆续公布，同时今年以来，河南当地监管系统已有8人被查，储户的资金垫付也提高到50万以上，一些媒体称：事情已经进入了尾声。

　　但这5个月中，仍有两个“为什么”亟待进一步反思：

①为什么村镇银行会成为“事故现场”?

②为什么犯罪集团可以如此一手遮天？

　　这两个“为什么”，需要涉案细节的进一步披露才能解惑;但与此同时，“偶然”背后总会“必然”的成分。

　　其中一个寻找“必然”的切入点，是自2006年村镇银行诞生以来，在政府和院校的资助下，学界对村镇银行这个“新物种”从制度设计、经营能力、股权问题到执行情况等，都做过深入调查和研究。而本次惊天大案中暴露的诸多问题，都能在这些研究中得到一些解答。

　　这篇文章希望能为人们理解村镇银行、理解农村金融改革带来一些启发。

01.一个“孤胆英雄”

　　河南村镇银行事发后，小巴最大的感受是，身边在银行工作多年朋友，都不太清楚村镇银行的来历。

　　自媒体“起朱楼宴宾客”，在公号中自曝为其中一家村镇银行的储户。作为一名金融从业者，他随后通过播客解释，之所以会中招，是因为相信银行的牌照不是轻易能拿到的。

　　最具“迷惑性”的发言，来自一位知乎网友(现已删除)：

　　首先，很多客户不了解什么是村镇银行，以为村镇银行和所有银行一样，是有国家保障的。这点，我不能说有保障，也不能收(说)没保障。我就告诉大家一点，村镇银行很多是由小额信贷公司转化而来的独立法人企业。

　　实际上，村镇银行的出身确实极正。毫不夸张地说，如果放在2006年，它会被视作一名对抗“农村金融排斥”的孤胆英雄来对待。

　　所谓“金融排斥”，是由英国经济地理学教授安德鲁·莱森提出的一个概念。他研究发现，一些地区的人或者企业，无论如何都无法吸引金融机构的注意力，他将这类现象称为“金融排斥”。

　　金融排斥被代入到中国广大农村地区，就是一句“谁会在这种鸟不拉X的地方开银行”。

　　但金融能力就像一双“隐形的翅膀”，能带落后地区的人们飞过绝望。

　　2006年，张韶涵《隐形的翅膀》成为国民歌曲，也就是这一年，对抗“金融排斥”的“普惠金融概念”引入中国，还是这一年，银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，标志着村镇银行的诞生。

　　这一政策的立足点，就在于既然靠市场的力量，无法为农村地区带来金融能力，那就“用物理对抗魔法”，通过政策激励“强行增加供给”。

　　政策红利汹涌，催人奋进。

　　表现之一，是村镇银行较低的准入门槛。在县(市)设立的村镇银行，注册资本不低于300万元;在乡(镇)设立的村镇银行，注册资本不低于100万元。同期设立城市商业银行注册资本，若仅针对农村商业银行的最低限就高达5000万元人民币。

　　表现之二，就是“立KPI、做指标挂钩”。

　　2009年，银监会提出“到2011年，村镇银行数量累计达到1027家”的目标，同年并发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，加大力度促使小贷公司转为村镇银行。到了2011年，一份《关于银行业金融机构发起设立村镇银行有关事项的通知》被送到各大行的台前，其中规定：

　　如在东部省份设立村镇银行，则西部省份个数应不少于东部;在地点布局上，至少应按照全国百强县与国定贫困县1:2比例挂钩，或与西部地区一般县(市)1:4比例挂钩执行;东部地区一般县(市)与国定贫困县1:1比例挂钩，或与西部地区一般县(市)比例挂钩执行。

　　动员取得了显著效果。

　　2006年到2011年，全国金融空白乡镇数逐年减少、每万名农民拥有银行金融业服务人员数日益增加。

02.两端分裂

　　但2011年到了，1027家的KPI只完成了70%。

　　原因很简单：村镇银行赚钱太少。

央行数据显示，2011年商业银行的平均资本回报率为20.4%，小额贷款公司的平均资本回报率为7.76%，而村镇银行的平均资本回报率只有4.49%。

　　一方面，这与村镇银行的特殊定位有关——村镇银行是国家为扶持农村地区金融发展而设立的，以服务“三农”为宗旨，立足村镇，服务小微。

　　因此，考核一家村镇银行的经营情况，与其他银行很不一样。

　　比如，户均贷款数低，触达更多农户和农业企业，且又保证较好收益的，才是优秀的村镇银行;相反，户均贷款数额大，贷款发给能力强的客户，资产优质的，反而可能是不合格的、背离初心的村镇银行。

　　换言之，商业模式上，村镇银行既要做到极度下沉，把钱给风险较高的农户，走一条“穷途”，以帮助“末路”上的人群，同时还要能有所盈利。

　　这导致，村镇银行自己就在整个银行系统里排名“末尾”，并直接影响了一家银行的基础能力——吸储。

截至2009年6月，全国村镇银行的存款余额130亿元，仅占同期全国金融机构存款余额总量的0.022%。

　　学者的调查数据显示，对银行发展至关重要的个人、企业存款在村镇银行的占比极少，大部分都没能超过10%，几乎所有村镇银行的存款都依赖于地方政府给予支持的对公存款，占其存款总额的90%左右。

　　2012年，证券时报报道了一位来自北大的四川省某村镇银行行长，其负责的村镇银行目前涉农业务达到总业务量的80%，其中，小贷余额占比30%，户数比重更是高达70%，户均贷款为47万元，是一个初心很稳、在当时业务开展较好的村镇银行。

　　但为了做到这些，他和他同事经常花费五六小时车程赶赴偏远乡镇。

至于那些吃不得苦中苦的村镇银行，直接离开农村，转战舒适区。

　　支农性和盈利性令村镇银行集体患上了精神分裂症，

　　大批下设村镇的村镇银行将机构上移至更为发达的县、市级行政区。数字金融普及后，“转战”的道路变得更加多元，手脚不规矩的村镇银行，纷纷把手伸向不该去掏的口袋，也就在“情理”之中了。

03.第三只不规矩的手

　　不守规矩的，也不只是村镇银行自身。

　　村镇银行的注册门槛虽然很低，但有个条件非常严苛。

　　按照规定，村镇银行发起人的最大股东或者说唯一股东必须是银行业金融机构(常称为“主发起行”)，其持股比例不得低于15%，与此同时还规定单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人持股比例不得超过10%。

　　这就导致，实际运作中，主发起行的话语权极高，从设立到运营等一系列活动，到委派高管、董事至村镇银行任职，都由它说了算。

　　一些城商行负责人曾向《中国经济周刊》表示：

　　我们坚持主导发起村镇银行，希望占控股地位。村镇银行对单一民营资本持股限制是不超过10%，让占10%的股东全职做经营有一定的困难，我们希望能主导经营，所以我们在发起的村镇银行中的持股占比基本都在50%以上。

　　好处是，其他企业中可能会出现的大股东与管理层的矛盾，在村镇银行会较少出现，但坏处也正在这里。

　　就这样，一些村镇银行沦为了控股银行的“分支机构”或营业网点，主发起行为了自己的业务需要，直接干预、插手村镇银行业务经营和内部管理现象，令村镇银行的独立性严重受损。

　　也有“摆烂”的主发起行。原本，大股东和管理层的矛盾没了，但大股东和中小股东的矛盾就容易升级。

可由于村镇银行效益不佳，有些主发起行反而选择消极管理，这给了一些目的不纯的中小股东以可乘之机。

　　他们入股村镇银行主要是借助参股获得关联交易的机会，便利自己的融资。

　　一位地方农信社人士曾向财新记者坦言，在基层农信社，股东“空壳公司 关联交易”这种现象较为普遍。

　　2019年，时任中国银保监会副主席的祝树民就曾指出，村镇银行在快速培育发展的同时，也存在少数机构偏离定位离农脱小、主发起行履职缺位、外部人控制等问题。

　　集中以上几点，村镇银行的股权结构最后会异化成两个情况：

①

　　作为主发起行的“支行”存在;

②

　　作为民营股东的“私人银行”存在。

　　“4·18河南村镇银行取款难”案，就属于第二种。

04.第四道墙

　　还有第四道防火墙。

　　村镇银行其实被管得挺严的。

　　2007年，时任银监会主席的刘明康就曾说：

　　中国银监会对发展村镇银行非常慎重，毕竟在落后地区，监管力量薄弱是一个不可回避的事实。在降低门槛、吸引各类资本进入的同时，我们还将严格监管措施，我们在搞试点的县区都设了监管办，每个监管办配备四个人。

　　初期，村镇银行的监管风格定位为“低门槛，宽准入，严监管”。

　　2011年，银监会发布《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，收归了对于村镇银行较为粗放的审批权限，对其设立与准人本着“集约化发展、地域适当集中”的思路实行指标管理。

　　这意味着其中的“宽准入”被取消，直接导致2011年后，每年新组建的村镇银行数量大幅减少。

　　有学者评论村镇银行的监管机制：

　　较之宏观政策的发展定位，新型农村金融机构的监管措施体现出极强的风险规避与去民间性。高昂的监管成本与监管经验的缺乏使监管者更多将传统金融风险控制的监管手段应用于新型农村金融机构。

　　表现为，上管不了下，上下信息不通畅：

①

　　银监会明确了“银监分局作为属地监管机构，是新型农村金融机构监管的第一责任人，这意味着对银监会和金融办而言，面临较大的监管难度与监管成本;

②

　　现有的监管制度没有致力于规制双方信息不对称的缓解。

　　综合媒体报道，去年以来，全国各地涉农监管系统，均有官员被查，根据已披露信息，小巴总结了他们的犯罪事实，可以窥见“监管缺失”是怎么发生的：

①

　　打着给一些农金机构介绍贷款项目的旗号，实际上利用自己的监管职权和影响力干预银行放贷，并最终出现了大额不良贷款风险;

②

　　在部分农金机构改制过程中，违规入股持股，并让其他人代持股份;

③

　　频频插手农金机构人事安排，各种打招呼，并借此谋利、进行利益输送等;

④

　　违规审批设立村镇银行，为他人在入股村镇银行等方面谋取利益并索要和收受巨额财物。

05.两个“因为”

　　当然，以上问题不能覆盖村镇银行的全貌，只是足以给开头的两个“为什么”一些解题思路。

　　为什么村镇银行会成为“事故现场”?

选择正确的窄路，还是走错误的宽路，是所有村镇银行面临的灵魂之问。

　　因为它是银行又不完全像银行，生存的艰难使得它的定位始终摇摆不定，

　　为什么犯罪团伙能一手遮天?

　　作为责任主体的主发起行对村镇银行或夹带私心，或躺平摆烂;监管机制因厌恶风险而选择严防死守，却没能防住内部的贪腐。可贪腐往往又只是外在表象，深层次的原因在于权力缺乏有效的约束。

　　2006年，村镇银行和相关的举措被学者视作“农村金融改革步入第四阶段”，是“新一轮改革”。

　　希望这件惊天大案贡献给这场改革的，是继续前进的养分。村镇银行不该因此被妖魔化，它只是改革道路上，一道需要被破解的难题之一。

　　参考资料：

　　1.《播客vol.10.作为一名河南村镇银行的“受害者”，是时候说两句了》，起朱楼宴宾客。

　　2.《我国村镇银行脆弱性的测度及成因分析》，何颖媛

　　3.《新型农村金融机构的制度障碍与法律完善》，王煜宇、刘乃梁

　　4.《河南村镇银行储户质疑不断，当地监管系统多人被查》，财新WeNews

　　5.《村镇银行遇“七年之痒”?》，中国经济周刊

　　6.《村镇银行吸储困局难破 变相“非农”身不由己》，证券时报

　　7.《当前我国村镇银行发展中遇到的困难与几点建议》，蒋勇，中国金融新闻网

　　8.《银监会推区域比例挂钩 村镇银行扩张在即》，21世纪经济报道

　　9.《中国农村金融体制三十年改革的回顾与展望》，钱水土

　　10.《村镇银行生存悖论——历史、困境和出路》，刘晓春

本篇作者 |

　　和风月半 沈徐玮

责任编辑 |

　　何梦飞郑媛眉VCG

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